от tihomir » 18 Ное 2011, 21:29
РЕШЕНИЕ № 10
София, 15 ноември 2011 г.
по конституционно дело № 6 от 2011, съдия докладчик Стефка Стоева
ІІ. 4. Относно правомощието на Висшия съдебен съвет да приема наредби – чл. 75, чл. 194в и чл. 209а ЗСВ; § 126, ал. 1 и § 130 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗИДЗСВ /обн., ДВ, бр. 1 от 4 януари 2011 г./
Съгласно посочените оспорени разпоредби от Закона за съдебната власт, ВСС приема наредба за реда, по който се посочват кандидатите за съдебните заседатели, възнаграждението им и други организационни въпроси /чл. 75/, наредба за реда за провеждане на конкурси и избор по раздели ІІ и ІІа и за съставяне на конкурсните комисии /чл. 194в/ и наредба за показателите и методиката за атестиране на съдии, прокурори и следователи и на административни ръководители и заместници на административните ръководители, за реда за провеждане на атестирането и за определяне на критериите за отчитане степента на натовареност на органите на съдебната власт /чл. 209а/. С оспорените § 126, ал. 1 и § 130 от ПЗР ЗИДЗСВ са предвидени съответно едномесечен и тримесечен срок от влизане на закона в сила за приемане на наредбите.
Вносителите на искането считат, че ВСС не е законодателен орган или орган на изпълнителната власт, който съгласно Закона за нормативните актове/ЗНА/ може да издава нормативни актове, задължителни за всички граждани. Ако следва да се издават наредби и правилници, произтичащи от Закона за съдебната власт, това трябва да го направят Министерският съвет или Министерството на правосъдието. Поддържат, че по този начин се “дописва” чл. 129 от Конституцията и се нарушават принципите на правовата държава, както и се нарушават чл. 4, ал. 1 и чл. 129 от Конституцията.
За неоснователно намират искането в тази му част Министерският съвет, Върховният касационен съд, главният прокурор, Висшият съдебен съвет, Висшият адвокатски съвет, министърът на правосъдието, министърът на финансите, министърът на вътрешните работи, Съюзът на юристите в България. Най-общо доводите в становищата се свеждат до това, че компетентността на ВСС да приема подзаконови нормативни актове произтича отчл. 2 ЗНА /становище на Върховния касационен съд/; че с наредбите съветът урежда предимно вътрешно-организационни въпроси в системата на съдебната власт и това е изцяло в изпълнение на правомощията му /становище на министъра на вътрешните работи/; че Висшият съдебен съвет е върховен управленски орган на съдебната власт и като такъв следва да има правомощия да регламентира отношенията, свързани с осъществяването на тази власт /становище на министъра на финансите/. В представените от заинтересованите страни становища няма изразени съображения в обратния смисъл.
Дейността на органите на държавна власт, наред с организационната работа и тази по изпълнение на законите, включва и дейност по издаването на правни актове, някои от които имат нормативен характер. Сред основните белези на държавните органи са властническите правомощия, които се изразяват във възможността да издават едностранно юридически актове. Органите на изпълнителната власт имат възможност да издават властнически актове и едностранно да създават правила за поведение, защото в случай на необходимост могат да използват държавната принуда за изпълнението им. Поначало подзаконовите нормативни актове се издават от изпълнителната власт, за да може тя чрез тях да конкретизира законовите правила за нуждите на текущото управление. С това право обаче не са овластени всички органи, защото това зависи от характера на дейност на органа, както и от степента и мястото му. Конституцията съдържа уредба на нормативните актове, които могат да издават някои от конституционно установените органи – Народното събрание /чл. 86/; Министерският съвет /чл. 114/ и министрите /чл. 115/.
Наредбите и правилниците, приемани от Министерския съвет и министрите, са нормативни актове с присъщите на това признаци и съгласно чл. 114, ал. 1 от Конституцията те се издават “въз основа на законите” и “в изпълнение на законите”, т.е. издават се от органите на изпълнителната власт. В практиката на Конституционния съд трайно присъства разбирането, че административните нормативни актове са по дефиниция актове на изпълнителната власт /вж. Решение № 5 от 2007 г. по к. д. № 11/2006 г./. Нормативните административни актове са юридически израз на осъществяваната от органите на изпълнителната власт изпълнително-разпоредителна дейност на държавата. Следва да се подчертае, че наредбите, като вид подзаконови актове, се отнасят предимно до гражданите и юридическите лица, а указанията, инструкциите, методиките и правилата се отнасят обикновено до подчинените органи. В държавите с парламентарно управление, каквато е и съвременна България, подзаконовите нормативни актове се издават от централните органи на изпълнителната власт – Министерския съвет и отделните министри, защото само те, а не други органи извън изпълнителната власт, подлежат на пряк контрол от Народното събрание. Такова е разбирането, заложено от самата Конституция в специфичния институт на приподписване на указите на президента, защото само след поемането отговорността от съответния министър, парламентът може да упражни пряк контрол върху такива укази и тяхното изпълнение /вж. Решение № 13 от 1996 г. по к. д. № 11/1996 г./. Такава е логиката на парламентарното управление и тя пронизва конституционната уредба и в трите разделени власти. По тази логика и съгласно чл. 114, ал. 1 от Конституцията, подзаконовите нормативни актове в сферата на съдебната власт, по дефиниция се издават от министъра на правосъдието /единственият изрично присъстващ в Конституцията министър/, за да може парламентът да упражнява пряк контрол и да търси отговорност за неговото подзаконово нормотворчество.
Българска народна банка, съгласно чл. 16 и чл. 60 от Закона за Българска народна банка /обн. ДВ, бр. 46 от 1997 г./, има право в рамките на своята компетентност да издава наредби предвид факта, че тя е орган със специфични важни публичноправни функции в рамките на държавното управление. Колкото до общинските съвети, като органи на местно самоуправление, правото им да издават наредби за уреждане на обществени отношения с местно значение, изрично е посочено в чл. 8 ЗНА. Тези изключения не обезсилват правилото, че в държава с парламентарна форма на управление, подзаконовите нормативни актове с действие върху цялата територия, се издават от централните органи на изпълнителната власт - Министерския съвет или министрите. Конституцията е тази, която единствено може да овласти държавен орган с нормативна компетентност. Член 2 ЗНА допуска и възможността закон да овласти държавен орган да издава нормативни актове. Той няма предвид всеки един закон, а законът, който специално се занимава с този въпрос и това е Законът за нормативните актове. Ето защо чл. 8 ЗНА овластява общинските съвети да издават наредби, а не Законът за местното самоуправление и местната администрация или друг закон. След като действа закон, в който е дадена уредба на въпросите на нормативната компетентност, препращането може да има предвид само него, а не въобще всеки един закон. Недопустимо е закон да предостави издаването на наредби на орган, на който Конституцията или Законът за нормативните актове не предоставят нормативна компетентност. Тълкуването, че всеки закон може да създава нормативна компетентност на даден орган, без това да е изрично посочено в Конституцията или Закона за нормативните актове, обезмисля последните.
Органите на съдебната власт съд, прокуратура и следствие, не могат да издават нормативни актове във връзка със своята дейност /акад. П. Стайнов, проф. А. Ангелов, проф. Б. Спасов, “Опит за систематизация на подзаконовите нормативни актове в НРБ”, сп. Правна мисъл, 1957 г., кн. 2/. Съдебната власт не може да създава правила за поведение, а следва да прилага законите, създавани от законодателната власт и подзаконовите нормативни актове, издавани от органите на изпълнителната власт. Съдебната власт не може да приема подзаконови нормативни актове, а още по-малко такива може да приема кадровият орган на тази власт, какъвто е ВСС и който с чл. 130, ал. 6 от Конституцията е оправомощен да издава само индивидуални и общи административни актове. Характерът на материята, по която се предписва ВСС да създава правила, не изисква те бъдат облечени във формата на нормативни актове, защото ВСС не може да урежда условията, а само реда за провеждане на процедурите, свързани с назначаването на съдии, прокурори и следователи и тяхното кариерно развитие. Ето защо вътрешните правила, приемани от ВСС, нямат качеството на наредби и не притежават белезите, присъщи на тези нормативни актове, поради което не могат да носят това наименование. Поначало наименованието на всеки нормативен акт сочи вида на акта и главния му предмет, поради което наименованието винаги трябва да бъде точно и правилно, а не формално, още повече, че това е свързано и с редица други правни последици.
Висшият съдебен съвет, освен оспорените в искането три наредби по чл. 75, чл. 194в и чл. 209а ЗСВ, издава и други наредби, които не са оспорени в искането - на основание чл. 30, т. 16 ЗСВ той одобрява автоматизирани информационни системи за органите на съдебната власт и приема наредба за тяхното изграждане, внедряване, използване и развитие, а на основание чл. 403, ал. 1 ЗСВ приема наредба за вещите лица. С всички посочени наредби ВСС първично урежда обществени отношения, неуредени от по-високи по степен нормативни актове, а правилото на чл. 114 от Конституцията е, че с подзаконови нормативни актове могат да се регулират само вторични обществени отношения.
Освен приемането на наредби, ВСС приема и вътрешни правила - правилник за организацията на дейността си и за своята администрация /чл. 30, ал. 4 ЗСВ/, правила за организацията и дейността на комисиите по професионална етика /чл. 39б, ал. 2 ЗСВ/, правила за дейността на съдиите и прокурорите - наставници /чл. 242, ал. 2 ЗСВ/ и одобрява Кодекс за етично поведение на българските магистрати и Етичен кодекс на съдебните служители /чл. 30, ал. 1, т. 12 ЗСВ/. За пръв път Законът за съдебната власт от 1994 г. с изменението ДВ, бр. 29 от 2004 г. предвижда ВСС да издаде наредби за реда за извършване на атестирането и за реда за провеждане на конкурсите, както и за условията и реда за определяне възнагражденията на вещите лица. Конституционният съд изоставя практиката, възприета в Решение № 13 от 2002 г. по к. д. № 17/2002 г. съгласно която не е противоконституционен чл. 129, ал. 4 ЗСВ /отм./ в частта, с която се възлага на ВСС с наредба на определя реда за атестация. Соченото решение в тази му част няма мотиви, а препраща към мотивите относно утвърждаване от ВСС на правилата за професионална етика, приети от съсловните организации на съдии, прокурори и следователи, т.е към съществено различно правомощие на ВСС.
Разпоредбата на чл. 133 от Конституцията предвижда организацията и дейността на ВСС, на съдилищата, на прокурорските и на следствените органи, статутът на съдиите, прокурорите и следователите, условията и редът за назначаване и освобождаване от длъжност на съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите, както и за осъществяване на тяхната отговорност, да се уреждат със закон. Конституцията предоставя компетентност на законодателя със закон да уреди условията и реда за назначаване и освобождаване на съдиите, прокурорите, следователите и съдебните заседатели, поради което е недопустимо това правомощие да се делегира от законодателната власт на друг орган на държавна власт, който да ги уреди с подзаконови нормативни актове. Подобно делегиране на законодателна компетентност противоречи на основния закон и в този смисъл Конституционният съд вече е имал възможността да се произнесе с Решение № 13 от 2002 г. по к. д. № 17/2002 г., като е приел за недопустимо от гледна точка на Конституцията, Министерският съвет да приема правилник за организацията на съдебните експертизи и дейността на съдебните експерти, които са в неразривна връзка с осъществяване на правосъдието и с оглед на чл. 133 от Конституцията дейността им следва да бъде уредена със закон.
Няма конституционна възможност законодателят да предостави другиму правомощията да урежда обществените отношения, свързани със съдебната власт. Уреждането по траен начин на законодателно ниво на изброените в чл. 133 от Конституцията обществени отношения, е един от механизмите за въздействие на законодателната върху съдебната власт. На законово ниво за относително дълъг период от време следва да бъдат уредени обществените отношения, свързани с критериите и реда за атестиране и оттам за кариерно израстване в съдебната власт, а не това да става с често променяни подзаконови нормативни актове, приемани от ВСС, който е създаден да ги прилага при осъществяване на кадровата политика в съдебната власт.
С приемането на подзаконови нормативни актове от орган на съдебната власт се нарушава конституционният принцип за разделение на властите, прогласен в чл. 8 от Конституцията, защото регулирането на обществените отношения от съответната власт, трябва да отговаря на изискванията на основния закон и то е елемент от правната стабилност на правовата държава.
При закрепване на конституционно ниво на правомощията на ВСС, чл. 130, ал. 6 не му предоставя правомощие да издава подзаконови нормативни актове. И чл. 30, ал. 1 ЗСВ, при приемането на закона, не предвижда сред правомощията, които осъществява ВСС, подобно правомощие. Впоследствие с измененията на Закона за съдебната власт, то е уредено в чл. 30, ал. 1, т. 10 и 16, но не като самостоятелно правомощие за издаване на подзаконови нормативни актове, а като дописано към вече съществуващи правомощия. Така в чл. 30, ал. 1 ЗСВ към съществуващото правомощие на ВСС да извършва атестиране е добавено то да става съобразно критериите, определени с наредбата по чл. 209а ЗСВ, вместо критериите, уредени в закона, а в чл. 30, т. 16 ЗСВ към правомощието на съвета да одобрява автоматизираните информационни системи на органите на съдебната власт, е добавена възможността и да приема наредба за реда за тяхното изграждане, внедряване, използване и развитие. Още по-малко може да се приеме, че ВСС разполага с компетентност да уреди обществените отношения, свързани със съдебните заседатели /чл. 75 ЗСВ/ или с вещите лица /чл. 403 ЗСВ/, защото това са обществени отношения, пряко свързани с правосъдната дейност на органите на съдебната власт, и те не могат да се уреждат от кадровия орган на тази власт.
Висшият съдебен съвет не е овластен от Конституцията да приема наредби, с които да дава първична правна уредба на материята по чл. 133 от Конституцията, защото той има правомощията да приема само вътрешни правила. Доколкото законовите положения се нуждаят от уточняване в детайли с оглед прилагането им, ВСС може да извършва и външно нормотворчество, съобразено с Конституцията и Закона за съдебната власт, като приема правила, указания и методики, каквито впрочем актове той е издавал в миналото, а някои от тях продължава да издава и понастоящем.
Предвид гореизложеното Конституционният съд установява противоконституционност на оспорените чл. 75, чл. 194в и чл. 209а ЗСВ, както и на § 126, ал. 1 и § 130 ПЗР ЗИДЗСВ поради противоречието им с принципа на правовата държава и принципа на разделение на властите, както и с чл. 130, ал. 6 и чл. 133 от Конституцията.
РЕШИ:
Обявява за противоконституционни чл. 411а, ал. 4 и чл. 411д, ал. 3 от Наказателно-процесуалния кодекс /обн., ДВ, бр. 86 от 28 октомври 2005 г., последно изменен бр. 61 от 9 август 2011 г./.
Обявява за несъответен на чл. 6, ал. 1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи чл. 411д, ал. 3 от Наказателно-процесуалния кодекс /обн., ДВ, бр. 86 от 28 октомври 2005 г., последно изменен бр. 61 от 9 август 2011 г./.
Обявява за противоконституционни чл. 26а; чл. 35, ал. 3; чл. 42, ал. 2 в частта “съдия, прокурор или следовател, който”; чл. 50 в частта “съдия, прокурор или следовател”; чл. 75; чл. 164, ал. 3 и 6 в частта “съдия или прокурор, който”; чл. 171, ал. 1 в частта “явно гласуване и”; чл. 178, ал. 4; чл. 194в и чл. 209а от Закона за съдебната власт /обн., ДВ, бр. 64 от 7 август 2007 г., последно изменен и допълнен бр. 45 от 14 юни 2011 г./, както и § 126, ал. 1 и § 130 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт /обн., ДВ, бр. 1 от 4 януари 2011 г./.
Отхвърля искането в останалата му част.
Съдиите Емилия Друмева, Благовест Пунев, Стефка Стоева и Румен Ненков са подписали решението с особено мнение в частта относно чл. 171, ал. 1 ЗСВ за начина на гласуване във ВСС при назначаване на административните ръководители в съдебната власт.
Съдиите Благовест Пунев и Румен Ненков са подписали решението с особено мнение и в частта относно чл. 42, ал. 2; чл. 50; чл. 164, ал. 3 и 6; чл. 178, ал. 4; чл. 194в; чл. 209а ЗСВ, § 126 и § 130 ПЗР ЗИДЗСВ, както и със становище по чл. 75 ЗСВ.
Съдия Цанка Цанкова е подписала решението с особено мнение в частта относно чл. 42, ал. 2; чл. 50; чл. 164, ал. 3 и 6 и чл. 178, ал. 4 ЗСВ.
Председател: Евгени Танчев
, става се и без юридическо образование - ЗМВР. Оставям на страна цитираното от Вас с оглед изчисляването на юридическия стаж на колегата, по простата причина, че я познавам. Всеки може да си отвори ЗСВ и да си прави изводите по отношение на обстоятелството отговаря ли тя или не изискванията за юридически стаж за прокурор в РП, за каквато позиция кандидатства.
